Ideja da zemlje Zapadnog Balkana dobiju mogućnost ulaska u Schengenski prostor prije punopravnog članstva u Europskoj uniji ima pravni presedan i mogla bi građanima donijeti jednu od najkonkretnijih koristi europske integracije. Međutim, to bi zahtijevalo duboke reforme u upravljanju granicama, policijskoj suradnji, viznoj politici i vladavini prava, dok među stručnjacima postoje različite procjene koliko bi države članice EU trenutno bile spremne podržati takav model.
Raspravu je posljednjih dana otvorio Christof Bender, zamjenik predsjednika i viši analitičar Europske inicijative za stabilnost (ESI), koji je u autorskom tekstu za švicarski Neue Zürcher Zeitung predložio da EU ponudi zemljama Zapadnog Balkana jasnu mapu puta prema Schengenu kao međucilj na putu do članstva u Uniji.
Bender za portal FENA EU ističe da sama činjenica da zemlja nije članica EU ne predstavlja nepremostivu pravnu prepreku.
-Već postoje zemlje koje su dio Schengenskog prostora, ali nisu članice EU, Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska. Stoga je članstvo u Schengenu bez članstva u EU očito moguće i pravni okvir postoji – rekao je Bender.
Danas Schengenski prostor obuhvaća 29 zemalja – 25 članica Europske unije i četiri zemlje Europskog udruženja slobodne trgovine, i to Island, Lihtenštajn, Norvešku i Švicarsku. Te četiri zemlje uključene su kroz posebne sporazume o pristupanju Schengenu.
Bender stoga smatra da bi i za Zapadni Balkan bio potreban posebno prilagođen sporazum.
-Ne postoji temeljna pravna prepreka. To je stvar političke volje, a ne pravne nemogućnosti – naglasio je.
Jovana Marović, članica Savjetodavne skupine za javne politike Balkana u Europi (BiEPAG), bivša potpredsjednica Vlade i ministrica europskih poslova Crne Gore, puno je opreznija kada je riječ o političkoj izvedivosti takvog scenarija.
Marović se godinama bavi proširenjem EU, vladavinom prava, antikorupcijskim politikama i europskim integracijama Zapadnog Balkana.
Za portal FENU EU ocjenjuje da je u ovom trenutku prerano očekivati da bi se države članice složile otvoriti svoje unutarnje granice državama regije.
-Schengenski prostor je najosjetljivije područje europskih integracija jer počiva na potpunom povjerenju u kontrolu vanjskih granica. Potpuno je nerealno očekivati da će države članice EU iznenada otvoriti svoje granice i pustiti u Schengenski sustav zemlje koje se još uvijek bore sa sistemskom korupcijom, organiziranim kriminalom i nefunkcionalnim pravosuđem – rekao je Marović.
Ulazak u Schengen ne znači samo uklanjanje rampi na graničnim prijelazima. Država mora primjenjivati schengensku pravnu stečevinu, biti sposobna kontrolirati vanjsku granicu u ime svih članica, primjenjivati zajednička vizna pravila, učinkovito surađivati s policijskim i pravosudnim institucijama drugih zemalja te se povezati sa Schengenskim informacijskim sustavom (SIS).
Spremnost se zatim provjerava posebnim evaluacijama, a za ukidanje kontrola na unutarnjim granicama potreban je pristanak država Schengena.
Bender smatra da bi u slučaju Zapadnog Balkana klasičnim schengenskim kriterijima trebalo dodati jasne zahtjeve u području demokracije i vladavine prava.
-Sadašnje članice Schengena koje nisu u EU su stabilne demokracije s vjerodostojnim rezultatima u vladavini prava. Zato bih očekivao da će države članice, uz klasične kriterije, dodati i uvjete koji bi osigurali da nove članice poštuju vladavinu prava i demokratske standarde – rekao je.
Bosna i Hercegovina je već prošla kroz veliki proces reformi vezan uz Schengen, liberalizaciju viznog režima. Njezini građani putuju u Schengenski prostor bez viza od prosinca 2010. godine.
Bender to vidi kao dokaz da zemlje regije mogu ispuniti zahtjevne tehničke kriterije kada imaju jasno definiran cilj.
-Kada su zemlje Zapadnog Balkana morale ispuniti standarde za bezvizna putovanja u Schengen, već su morale postići rezultate u upravljanju granicama, sigurnosti dokumenata i politici azila. Članstvo u Schengenu bi, naravno, zahtijevalo dodatne reforme, ali nema razloga zašto Bosna i Hercegovina i druge zemlje u regiji to ne bi mogle postići ozbiljnim naporom – rekao je.
Međutim, najnovija izvješća Europske komisije pokazuju da Bosnu i Hercegovinu još čeka značajan posao.
Europska komisija je u Izvješću o Bosni i Hercegovini za 2025. godinu navela da je pravni i strateški okvir za upravljanje vanjskim granicama samo djelomično usklađen s pravnom stečevinom EU, dok upravljanje granicama treba dodatno poboljšati. BiH je u siječnju 2025. usvojila novi Zakon o graničnoj kontroli, a u srpnju Strategiju i Akcijski plan za integrirano upravljanje granicama.
Važan korak napravljen je i kroz suradnju s Frontexom. Sporazum o statusu potpisan je u lipnju 2025., a 31. listopada iste godine pokrenuta je prva operacija Frontexa u punom opsegu u BiH, uz najavu raspoređivanja više od 100 europskih časnika zajedno s pripadnicima Granične policije BiH.
Međutim, Komisija je također primijetila da je četvrtina radnih mjesta u Graničnoj policiji ostala nepopunjena, da treba poboljšati infrastrukturu i opremu te dodatno suzbiti ilegalne prelaske granice.
Jedan od posebno važnih problema je vizna politika. U prosincu 2025. Europska komisija izjavila je da je tijekom te godine BiH čak nazadovala u usklađivanju s viznom politikom EU, broj odstupanja povećao se s osam na deset zbog dodatnih sezonskih bezviznih režima.
Komisija je prethodno izjavila da bi Bosna i Hercegovina trebala dodatno uskladiti vizni režim, poboljšati provjere putnika i razviti sustav za razmjenu podataka o putnicima. U izvješću za 2025. navodi se da Bosna i Hercegovina još nema potpuno funkcionalan središnji vizni informacijski sustav.
Marović smatra da su upravo zbog širine tih zahtjeva zemlje regije još uvijek daleko od članstva u Schengenu.
-Uvjeti su izuzetno komplicirani i rigorozni, od potpune kontrole sigurnosti granica i primjene Schengenskog informacijskog sustava do besprijekorne policijske suradnje i vladavine prava. Bez bitnog suočavanja s kriminalom i korupcijom, Schengen ostaje nedostižan – rekla je.
Iskustvo sadašnjih članica pokazuje da čak ni ispunjavanje velikog dijela tehničkih kriterija ne znači automatsko i brzo ukidanje graničnih kontrola.
Hrvatska je postala članica EU u srpnju 2013., a u potpunosti je pristupila Schengenu 1. siječnja 2023. Tek nakon evaluacija provedenih od 2016. do 2020. Vijeće EU zaključilo je da ispunjava potrebne uvjete.
Bugarska i Rumunjska postale su članice EU još 2007. Vijeće je 2011. zaključilo da ispunjavaju potrebne tehničke uvjete, ali su kontrole na kopnenim granicama ukinute tek 1. siječnja 2025., čime su obje zemlje postale punopravni dio Schengenskog prostora.
Marović smatra da ova iskustva pokazuju koliko je važno političko povjerenje država članica, uz tehničku spremnost.
Prema njezinoj procjeni, među zemljama regije, Crna Gora je trenutno najbliža potrebnoj razini usklađenosti, posebno kroz pregovaračko poglavlje 24 – Pravda, sloboda i sigurnost.
EU je 2024. godine potvrdila da je Crna Gora ispunila privremena mjerila u poglavljima 23 i 24, nakon čega su određena konačna mjerila. Do srpnja 2026. Crna Gora je otvorila svih 33 poglavlja i privremeno zatvorila 18, a u prvoj polovici godine Vijeće EU osnovalo je posebnu radnu skupinu za izradu svog pristupnog sporazuma.
Međutim, Marović upozorava da ni Crna Gora ne može preko noći ispuniti schengenske uvjete, posebno u pogledu infrastrukture i rezultata u borbi protiv organiziranog kriminala.
Za građane BiH najvidljivija posljedica potpunog ulaska u Schengen bila bi granica s Hrvatskom.
Bender upozorava da se Schengen često pogrešno poistovjećuje sa slobodom kretanja ljudi unutar Europske unije.
Sloboda kretanja kao jedna od četiri slobode EU daje građanima država članica pravo da žive, rade ili studiraju u drugim državama članicama pod gotovo istim uvjetima kao i domaći državljani. Schengen se, s druge strane, prvenstveno odnosi na odsutnost sustavnih kontrola osoba na unutarnjim granicama.
Stoga članstvo Bosne i Hercegovine u Schengenu ne bi automatski dalo građanima Bosne i Hercegovine pravo na rad ili naseljavanje bilo gdje u Europskoj uniji.
Ali, kaže Bender, posljedice na granici s Hrvatskom bile bi trenutne.
-Ako bi Bosna i Hercegovina postala punopravna članica Schengenskog prostora, ne bi bilo sustavnih graničnih kontrola s Hrvatskom i ljudi bi mogli prelaziti s jedne na drugu stranu bez redovnih graničnih kontrola. Ako bi Bosna i Hercegovina i Srbija postale članice Schengena, isto bi se odnosilo i na bh-srpsku granicu – rekao je.
Međutim, schengenska pravila dopuštaju privremeno ponovno uvođenje unutarnjih graničnih kontrola u iznimnim okolnostima i kao krajnju mjeru.
Sugovornici se slažu da bi konkretne koristi vidljive građanima mogle povećati motivaciju za reforme, ali različito procjenjuju rizike takvog modela.
Bender smatra da Schengen ne može biti zamjena za EU.
-Sve nove članice EU trebale bi ući u Schengen nakon što ispune kriterije. To je samo jedan dio punopravnog članstva, a ne njegova zamjena. S obzirom na nedostatak kredibiliteta procesa pristupanja u nekoliko zemalja Zapadnog Balkana, mapa puta za Schengen mogla bi biti konkretan i ostvariv međucilj – rekao je.
Marović smatra da bi, barem u teoriji, slobodnije kretanje bila jedna od najkonkretnijih koristi koje bi EU mogla ponuditi stanovnicima regije prije formalnog članstva.
-Najveći problem procesa proširenja je gubitak kredibiliteta i osjećaj građana da su reforme apstraktne. Kada bi EU ponudila opipljive koristi u području slobode kretanja, to bi poslužilo kao snažan motivacijski faktor i pritisak na vlasti da ubrzaju reforme – rekla je.
Istovremeno, upozorava na mogućnost da se postupna integracija pretvori u trajni status država koje koriste dio pogodnosti Unije, ali nemaju jednaka politička prava.
-Koncept postupne integracije ima smisla samo ako služi kao akcelerator i priprema za punopravno članstvo. Ni pod kojim uvjetima ne smije postati “utješna nagrada” ili alternativa koja bi trajno ostavila zemlje Zapadnog Balkana bez prava glasa i izvan političke i institucionalne jezgre u kojoj se donose ključne odluke – istaknuo je Marović.
Takav stav uklapa se u njezina ranija upozorenja da modeli ograničenog ili “drugorazrednog” članstva ne bi trebali zamijeniti punopravno članstvo država koje ispunjavaju kriterije.
Druga točka u kojoj se dva sugovornika slažu jest pitanje treba li Zapadni Balkan u eventualni novi model uključiti kao cjelinu ili pojedinačno.
Bender smatra da bi proces trebao biti strogo utemeljen na rezultatima.
-Da bi bio privlačan i poticao reforme, morao bi biti meritokratski proces, utemeljen na ozbiljnim i detaljnim stručnim procjenama. Kada zemlja ispunjava kriterije, treba je prihvatiti, a ne predugo čekati da je drugi sustignu – rekao je za portal FENA EU.
Marović se također zalaže za princip individualnih zasluga.
-Svaka zemlja mora se tretirati zasebno. Bilo bi nelogično i nepravedno da se zemlja poput Crne Gore, koja je već duboko u završnoj fazi pregovaračkog procesa, uspori jer ostatak regije nije na istoj razini – rekla je, dodajući da bi uspješan model jedne zemlje trebao biti poticaj za druge, ali da krajnji cilj mora ostati punopravno članstvo za sve koji ispunjavaju uvjete.
EU već provodi politiku postupne integracije Zapadnog Balkana, ali Schengen još nije formalno ponuđen kao zaseban međukorak prema članstvu.
Na summitu EU – Zapadni Balkan održanom u Tivtu u lipnju ove godine, čelnici su raspravljali o postupnoj, reverzibilnoj i na zaslugama temeljenoj integraciji, prvenstveno kroz Plan rasta, uključivanje u dijelove jedinstvenog tržišta i konkretne koristi poput budućeg proširenja sustava “Roam Like at Home” na regiju. Istovremeno, EU je ponovila da punopravno članstvo Zapadnog Balkana ostaje cilj procesa.
Bender smatra da bi Schengen mogao biti sljedeći korak upravo zato što bi podrazumijevao strožu suradnju u sigurnosti.
-Ispunjavanje schengenske pravne stečevine, ojačane kriterijima vladavine prava, značilo bi ozbiljne reforme, jaču policijsku suradnju i bolju sigurnost. S toliko država članica koje na razne načine usporavaju proces proširenja, EU riskira gubitak preostale vjerodostojnosti na Zapadnom Balkanu. To bi bio način da se dio te vjerodostojnosti vrati – rekao je.
Marović, s druge strane, smatra da države članice, posebno u vrijeme kada su migracije i sigurnost granica među najosjetljivijim političkim pitanjima u Europi, još nisu spremne na takav korak.
Bez obzira na to hoće li se Benderova ideja pretvoriti u političku inicijativu, postojeći schengenski kriteriji daju prilično preciznu sliku onoga što bi Bosna i Hercegovina morala učiniti – dodatno uskladiti viznu politiku, ojačati Graničnu policiju, poboljšati infrastrukturu i informacijske sustave, produbiti policijsku suradnju, te pokazati održive rezultate u vladavini prava i borbi protiv organiziranog kriminala.
Za građane bi korist bila vrlo konkretna, jer bi granica s Hrvatskom izvana, pod redovnim uvjetima, postala unutarnja schengenska granica bez sustavne kontrole putnika.
